DICTAMEN DE POSTURA: INTERPRETACIÓN INTERTEMPORAL DEL ARTÍCULO 79 DE LA CONSTITUCIÓN Y RIESGOS DE LA GESTIÓN FISCAL LEGISLATIVA
Dictamen de Postura: Interpretación Intertemporal del Artículo 79 de la Constitución y Riesgos de la Gestión Fiscal Legislativa
1. Marco Introductorio y Contexto Institucional
En el marco del principio de separación de poderes, la gestión de la hacienda pública es una facultad compartida, pero rigurosamente delimitada. Si bien el Congreso de la República ejerce una función legislativa legítima, el ordenamiento constitucional peruano establece que la administración financiera del Estado es una competencia privativa del Poder Ejecutivo (Art. 118, numeral 17). La proscripción de la arbitrariedad legislativa en materia fiscal no es un capricho procedimental, sino un mandato de corresponsabilidad institucional diseñado para preservar el equilibrio financiero del Estado y la sostenibilidad de las cuentas públicas.
El propósito de este dictamen es fundamentar técnicamente por qué la interpretación restrictiva del Tribunal Constitucional (TC) sobre el Artículo 79 de la Constitución ha generado un vacío legal que erosiona la estabilidad macroeconómica del país. Al limitar la prohibición de iniciativa de gasto únicamente al ejercicio presupuestario anual vigente, se ha incentivado una elusión constitucional que compromete recursos futuros sin respaldo financiero. El análisis de la evidencia empírica del periodo parlamentario 2021-2026 demuestra que esta distorsión interpretativa ha facultado una senda de gasto legislativo sin precedentes, cuya corrección es imperativa para evitar el colapso de la fortaleza fiscal que ha caracterizado al país en las últimas décadas.
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2. El Artículo 79 y la "Trampa Temporal" de la Interpretación Jurídica
El Artículo 79 constituye la salvaguarda fundamental contra el populismo fiscal. Sin embargo, su eficacia fue debilitada por la denominada "trampa temporal" establecida en las sentencias de los expedientes N° 00018-2021-PI/TC y N° 00027-2021-PI/TC. En dichos fallos, el TC argumentó que la prohibición de iniciativa de gasto se circunscribía exclusivamente a desembolsos no previstos en el presupuesto del año fiscal en curso. Esta visión ignora que la sostenibilidad fiscal es, por definición, un concepto intertemporal: los compromisos de gasto diferidos para ejercicios futuros generan "arrastres" que condicionan la política económica de las próximas administraciones.
Afortunadamente, este criterio ha comenzado a ser corregido por la reciente Sentencia 0012-2023-AI (diciembre de 2024), la cual establece un nuevo estándar: la coordinación real y efectiva con el Poder Ejecutivo es un requisito constitucional mandatorio para cualquier ley que genere gasto, independientemente de su vigencia temporal.
A continuación, se contrasta la brecha entre la interpretación que permitió la crisis actual y la postura técnica necesaria:
- Interpretación Literal/Anual (Postura previa del TC):
- La prohibición se limita a evitar erogaciones no contempladas en el balance de ingresos y egresos del año vigente.
- Permite al Congreso eludir la responsabilidad fiscal mediante leyes de gasto cuya ejecución inicie en años posteriores.
- Ignora el impacto acumulativo de las leyes sobre la trayectoria de la deuda pública.
- Interpretación Económica/Intertemporal (Postura del Consejo Fiscal y Sentencia 0012-2023-AI):
- La sostenibilidad fiscal requiere que todo gasto tenga una fuente de financiamiento permanente e identificable.
- Reconoce que el equilibrio macroeconómico depende de la consistencia y credibilidad del Marco Macroeconómico Multianual (MMM).
- Establece que la falta de coordinación previa con el Ejecutivo en leyes de gasto constituye una vulneración al equilibrio de poderes.
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3. Evidencia Cuantitativa de la Explosión del Gasto Legislativo (2021-2026)
La degradación de la disciplina presupuestaria durante el actual periodo parlamentario no es una apreciación subjetiva, sino una realidad estadística alarmante. Se ha registrado un incremento sistemático de normas que socavan la recaudación o elevan el gasto sin sustento técnico. Entre agosto de 2021 y octubre de 2025, se han promulgado 229 leyes con impacto fiscal adverso, cifra que más que triplica el promedio histórico de 68 leyes observado entre 2006 y 2021.
El fenómeno más crítico es el uso abusivo del mecanismo de insistencia para desestimar las observaciones técnicas del Ejecutivo. Las 101 leyes aprobadas por insistencia en este periodo tienen un costo fiscal conjunto de S/ 35,795 millones, un monto 65 veces superior al costo registrado por leyes de similar naturaleza en los quince años previos. Solo desde agosto de 2024, la explosión legislativa se ha acelerado: las 5 leyes con mayor impacto fiscal representan un costo anual de S/ 22,000 millones (1.8% del PBI).
Ley | Año | Concepto Crítico | Costo Estimado (S/ Millones) | Modalidad | Naturaleza del Gasto |
Ley 31495 | 2022 | Preparación de clases (Pago de bonificación especial) | S/ 40,561 | Regular | Transitorio |
Ley 32448 | 2025 | Modificación del marco de gestión fiscal de RR.HH. | S/ 12,110 | Insistencia | Permanente |
Ley 31729 | 2023 | Actualización de Bono de Reconocimiento ONP | S/ 6,380 | Insistencia | Transitorio |
Ley 32387 | 2025 | Incremento de asignación al FONCOMUN | S/ 8,500 | Regular | Permanente |
Ley 32424 | 2025 | Homologación CAFAE gobiernos regionales | S/ 2,621 | Insistencia | Permanente |
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4. La Falacia de la No-Afectación Presupuestaria Inmediata
Es un error técnico sostener que un gasto diferido no afecta el equilibrio del Estado. La estabilidad de las finanzas públicas no se rige por años calendario, sino por la viabilidad de la trayectoria de deuda a largo plazo. En este contexto, el resurgimiento de iniciativas que buscan la nivelación de pensiones —como la de maestros jubilados (S/ 8,000 millones anuales) y el régimen militar-policial (S/ 15,000 millones) — es especialmente grave. Estas normas pretenden reabrir mecanismos de "cédula viva", reactivando el inconstitucional efecto espejo entre remuneraciones de activos y pensiones, práctica expresamente prohibida por su potencial explosivo para el erario nacional.
Ignorar la naturaleza intertemporal del gasto genera tres riesgos económicos fundamentales:
- Rigidez Presupuestaria: El incremento desmedido en remuneraciones y pensiones permanentes reduce el espacio fiscal para inversión pública, salud y educación, dejando al Estado sin herramientas frente a crisis internacionales o desastres naturales.
- Erosión de la base tributaria: La proliferación de beneficios tributarios sectoriales sin evaluación de costo-beneficio (como los 37 dictámenes en trámite identificados) debilita la recaudación estructural.
- Pérdida del Grado de Inversión: El incumplimiento reiterado de las reglas fiscales y el aumento de la vulnerabilidad fiscal elevan los costos de financiamiento, afectando directamente la inversión privada y la economía de los hogares.
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5. Proyecciones de Insostenibilidad y Senda de Deuda (2026-2036)
Las reglas fiscales funcionan como anclas de confianza. Su vulneración sistemática proyecta un escenario de inestabilidad severa. Si se implementan las leyes ya publicadas junto con las iniciativas actualmente en trámite (que representan un costo anual de S/ 25,000 millones o 2.0% del PBI de 2026), la senda fiscal se torna irreversiblemente explosiva.
Según las simulaciones de la Dirección de Estudios Macrofiscales, bajo este escenario de descontrol legislativo, la deuda pública alcanzaría el 70% del PBI hacia el año 2036. Esta cifra colisiona frontalmente con el límite legal de la regla fiscal (30% del PBI) y destruye la proyección de sostenibilidad del MEF, que situaba la deuda en un nivel manejable del 29% del PBI.
Costo de la Inacción: La implementación plena de estas normas absorbería un costo anual conjunto de S/ 47,000 millones, monto que supera la totalidad del espacio de incremento de gasto no financiero previsto en el Marco Macroeconómico Multianual 2025-2029 (S/ 37,000 millones). Esto implica que el Estado perdería toda capacidad financiera para nuevas intervenciones o para enfrentar choques externos.
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6. Conclusiones y Recomendaciones de Política Institucional
La sostenibilidad fiscal es un pilar de la estabilidad de la República y un imperativo de equidad intergeneracional. La actual tendencia de gasto, amparada en interpretaciones jurídicas de corto plazo, traslada el costo de decisiones populistas actuales a las futuras generaciones de peruanos, comprometiendo el grado de inversión y el crecimiento económico.
Para revertir esta trayectoria de riesgo, se establecen las siguientes recomendaciones de acción:
- Al Tribunal Constitucional: Reafirmar el estándar de la Sentencia 0012-2023-AI, precisando que cualquier iniciativa de gasto debe contar con una coordinación real y efectiva con el Ejecutivo. El Consejo Fiscal expresa su plena disposición para actuar como Amicus Curiae en causas especializadas para ilustrar los impactos macroeconómicos de la legislación.
- Al Poder Ejecutivo: Abandonar la pasividad institucional. Es mandatorio ejercer proactivamente la facultad de observación de autógrafas y la interposición de demandas de inconstitucionalidad contra normas que vulneren la disciplina fiscal, transparentando siempre los costos fiscales involucrados.
- Al Congreso de la República: Adoptar obligatoriamente un enfoque "Top-Down" en la formulación presupuestaria. Esto implica que el Ejecutivo establezca primero las metas agregadas (techos de gasto y déficit) basadas en objetivos de largo plazo, y que el debate legislativo se ciña a dichos límites globales, con cuantificación técnica obligatoria de cada iniciativa.
Es una responsabilidad histórica ineludible proteger la fortaleza fiscal que ha servido de base para el desarrollo del país. Desatender este principio nos encamina hacia una crisis de insostenibilidad que comprometería el bienestar de todos los peruanos.
7. Nuestra posición...
En síntesis, si bien el análisis desarrollado evidencia con claridad que la interpretación laxa del artículo 79 de la Constitución ha propiciado un uso expansivo —e incluso abusivo— de la iniciativa parlamentaria en materia de gasto, con riesgos ciertos para la sostenibilidad fiscal en un horizonte intertemporal, dicha constatación no agota el examen de sus efectos económicos y sociales. En efecto, una lectura integral del fenómeno permite advertir que una proporción significativa de este gasto se ha orientado al incremento de remuneraciones, bonificaciones y beneficios de servidores y funcionarios públicos, lo cual introduce una variable de impacto positivo que no puede ser soslayada.
Desde una perspectiva económica, estos incrementos retributivos fortalecen la capacidad adquisitiva de un segmento relevante de la población, generando efectos multiplicadores en el consumo interno y dinamizando circuitos económicos formales. A nivel institucional, una mejora en las condiciones salariales puede contribuir a elevar los estándares de desempeño, reducir incentivos perversos asociados a la precariedad laboral y, en última instancia, coadyuvar a la consolidación de un aparato administrativo más eficiente y profesionalizado.
En esa línea, el fenómeno descrito revela una tensión estructural entre disciplina fiscal y política redistributiva que no debe resolverse en términos absolutos. El exceso en el ejercicio de la potestad legislativa de gasto es, sin duda, problemático cuando carece de sustento técnico y coordinación interinstitucional; sin embargo, sus efectos no son unívocamente negativos. Cuando dicho gasto se canaliza hacia la mejora del capital humano del Estado, puede traducirse en beneficios sistémicos tanto para la calidad de la administración pública como para la economía en su conjunto.
Por consiguiente, la respuesta institucional no debe orientarse exclusivamente a la restricción del gasto legislativo, sino a su racionalización: esto es, a asegurar que toda iniciativa con impacto fiscal cuente con financiamiento sostenible y evaluación técnica rigurosa, preservando simultáneamente aquellos componentes de gasto que, por su naturaleza, generan externalidades positivas en términos de bienestar, eficiencia estatal y dinamización económica.
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